PARECER JURÍDICO N° 118/2022

MATÉRIA: Projeto de Lei nº 093/2022

AUTORIA: Poder Executivo

EMENTA: “Regulamenta a aplicação do § 10 do art. 4º da Lei Federal nº 12.651/2012, referente às Áreas de Preservação Permanente (APP) de faixas marginais de cursos d'água em área urbana consolidada, alterada pela Lei Federal 14.285/2021.”

I – RELATÓRIO

A mesa Diretora da Câmara de Vereadores de Igrejinha encaminhou, nesta data, para essa Procuradoria Jurídica pedido de análise e emissão de parecer jurídico de proposição de autoria do Executivo Municipal. 

É o sucinto relatório.

Passo à análise jurídica.

II – ANÁLISE JURÍDICA

Do Regime de Urgência 

Antes de analisar a questão da juridicidade deste Projeto de Lei, passaremos a analisar a solicitação de autoria do Prefeito Municipal, para que a proposição tramite neste parlamento sob o Regime de Urgência.

Assim refere o Regimento Interno em seu artigo 162, §1º e §2º, sobre o assunto:

“Art. 162 – Urgência é a abreviação do processo legislativo.

• 1º O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa, considerados relevantes, os quais deverão ser apreciados no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias. 
• 2º Decorrido, sem deliberação, o prazo fixado no parágrafo primeiro deste artigo, o projeto será obrigatoriamente incluído na Ordem do Dia, para que se ultime a votação, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos”

Também verificamos que o Executivo Municipal fez uso da prerrogativa a ele reconhecida pela Lei Orgânica de Igrejinha para iniciar o processo legislativo, de modo que, nada há quanto a este requisito que possa macular a constitucionalidade do respectivo projeto de lei.  

Da Competência e iniciativa

Em primeiro momento analisamos a competência quanto a esfera de poder (União, Estado, Município) para proposição do referido Projeto de Lei, e, portanto, cumpre dizer que este Projeto tem a utilização legítima da competência legislativa disposta para os Municípios no inciso I, do art. 30, da CF/88, como segue: 

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...]

Além disso, a Constituição Federal discorre quanto à competência de iniciativa privativa do chefe do executivo, em especial sobre serviços públicos na alínea “b”, do inciso II, do §1º, do art. 61, que assim aduz: 

“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

• 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: [..]

II - disponham sobre: 

1. b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;”

Neste mesmo sentido a Lei Orgânica do Município de Igrejinha, no Art. 46, III da competência do Prefeito Municipal no tocante a gestão pública, como segue:

“Art. 46. São de iniciativa privativa do Prefeito, os projetos de lei que disponham sobre:

   I - criação, alteração e extinção de cargo, função pública ou emprego do Poder Executivo e autarquias do Município;

   II - criação de novas vantagens de qualquer espécie, aos servidores públicos do Poder Executivo, e, aumento de vencimentos;

   III - organização administrativa dos serviços do Município;

   IV - matéria tributária;

   V - Plano Plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

   VI - Servidor Público Municipal e seu regime jurídico.

Também verificamos viabilidade quanto a tramitação da matéria, em consulta ao IGAM, contudo há recomendações em parte conclusiva, como podemos observar:

Porto Alegre, 16 de dezembro de 2022. Orientação Técnica IGAM nº 27.238/2022 I. O Poder Legislativo do Município de Igrejinha solicita análise e orientações acerca do Projeto de Lei nº 93, de 2022, de autoria do Poder Executivo, que tem como ementa: “Regulamenta a aplicação do § 10 do art. 4º da Lei Federal nº 12.651/2012, referente às Áreas de Preservação Permanente (APP) de faixas marginais de cursos d’água em área urbana consolidada, alterada pela Lei Federal 14.285/2021”, ao tempo em que formula o seguinte questionamento: CCJ solicita parecer jurídico quanto a viabilidade de matéria que trata de APP em lei ordinária, especialmente por ter conteúdo típico do plano diretor municipal. II. Preliminarmente, constata-se que a matéria objeto do projeto de lei em análise encontra-se inserida nas competências legislativas conferidas aos Municípios, conforme dispõem a Constituição Federal1 e a Lei Orgânica Municipal2 . Da mesma forma, considerando-se que a proposição em análise versa sobre serviços técnicos que definem critérios para delimitação de áreas com características urbanas consolidadas e a as áreas para preservação ambiental permanente, conclui-se que tais atribuições constituem competências dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Prefeitura, depreendendo-se legítima, portanto, a iniciativa do Executivo. Feitos esses esclarecimentos preliminares, sob o ponto de vista material, constata-se que as presentes definições que se pretende fazer na legislação do Município se referem a especificações de caráter técnico e referentes ao seu interesse local, às peculiaridades do uso do seu território e à sua polícia das construções, cuja maior parte escapam à análise fundamentalmente jurídica desta consultoria. 1 Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (grifou-se) (…) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; 2 Art. 7º Compete ao Município, no exercício de sua autonomia: I - organizar-se administrativamente, observadas as Legislações Estadual e Federal; II - decretar suas leis, expedir decretos e atos relativos aos assuntos de seu peculiar interesse; (…) VIII -elaborar o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, estabelecendo normas de edificações de loteamentos, de zoneamento, bem como diretrizes urbanísticas convenientes à ordenação de seu território; (grifou-se) Porém, é possível aferir, por exemplo, que o conceito de Área Urbana Consolidada foi inserido pela Lei Federal nº 14.285, de 29 de dezembro de 2021, na Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa (chamada coloquialmente de Código Florestal Brasileiro): Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por: (…) XXVI – área urbana consolidada: aquela que atende os seguintes critérios: (Redação dada pela Lei nº 14.285, de 2021) a) estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) b) dispor de sistema viário implantado; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) c) estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) d) apresentar uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou direcionadas à prestação de serviços; Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) e) dispor de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:(Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) 1. drenagem de águas pluviais; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) 2. esgotamento sanitário; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) 3. abastecimento de água potável; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) 4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) 5. limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos; (Incluída pela Lei nº 14.285, de 2021) Observa-se que estes conceitos encontram-se reproduzidos no inciso I do art. 2º do projeto de lei em exame para caracterizar uma Área de Urbanização Consolidada (AUC). Não por outra razão, estes também estão entre os requisitos para considerar uma área como urbana, nos termos do § 1º do art. 32 da Lei Federal nº 5.172, de 1966 (Código Tributário Nacional – CTN): Art. 32 […] § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: (grifamos) I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. § 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de Fone: expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior. Já o conceito de “Área de Preservação Permanente” (APP) consta de vasta descrição a partir do art. 4º da Lei Federal nº 12.651, de 2012, da qual citamos os seguintes critérios de análise a título de exemplos para situações como a da presente consulta: Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de: (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012) a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura; b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; Observa-se que estes conceitos encontram-se reproduzidos no inciso II do art. 2º do projeto de lei em exame para caracterizar uma Área de Preservação Permanente (APP). Explica-se que a denominação de “matas ciliares” também atribuída às APPs decorre da sua comparação com os cílios que protegem o olho humano. Dessa forma, as APPs protegem o recurso natural vital que é a água a partir da preservação das relações ecológicas que se estabelecem entre os vários agentes animais e vegetais ali presentes: trocas gasosas, serrapilheira, retenção da água das chuvas, enriquecimento do solo, propiciando, ainda, contenção da erosão pelas raízes das plantas e evitando o assoreamento do curso d’água e posterior transbordamento. Em tese, a possibilidade de intervenção em APP existe, mas desde que sob condições que o próprio Código Florestal descreve: Art. 8º A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei. (...) Art. 9º É permitido o acesso de pessoas e animais às Áreas de Preservação Permanente para obtenção de água e para realização de atividades de baixo impacto ambiental. (grifou-se) Sendo assim, considera-se pertinente tecer considerações sobre as APPs. As Resoluções nº 303, de 20 de março de 2002 e nº 369, de 28 de março de 2006, ambas do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) dispõem, respectivamente, sobre parâmetros, definições e limites das APPs e sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção nas mesmas áreas. Nas considerações preliminares da Resolução nº 369/2006, o próprio CONAMA assevera que as APPs, como sua denominação indica, são caracterizadas, como regra geral, pela intocabilidade e vedação de uso econômico direto. Entretanto, em nome do desenvolvimento sustentável e do uso da propriedade à luz de sua função social, cria exceções à regra, possibilitando a intervenção nestas áreas, mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, devendo-se enquadrar a obra ou atividade como empreendimento de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, mas que fique bem claro que em nenhum caso isso significa substituir as áreas verdes dos loteamentos. De acordo com o art. 2º da Resolução nº 369/2006, o órgão ambiental poderá autorizar a intervenção nas APPs, mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, devendo-se enquadrar a construção, que deve trazer algum benefício à população local, como empreendimento de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental. Assim, segundo a Resolução nº 369/2006 do CONAMA, todas as obras, planos e atividades de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental, podem obter autorização do órgão ambiental para intervenção em APP, desde que atendidas determinadas condições. O Código Florestal dispõe em seu art. 3º sobre os conceitos de utilidade pública, interesse social e atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental, destacando-se as seguintes situações que permitem, com ressalvas, as intervenções em APP. Portanto, a depender de qual seja a finalidade, existe alguma possibilidade de atividade se enquadrar nas definições acima transcritas. Explica-se que a denominação de “matas ciliares” também atribuída às APPs decorre da sua comparação com os cílios que protegem o olho humano. Dessa forma, as APPs protegem o recurso natural vital que é a água a partir da preservação das relações ecológicas que se estabelecem entre os vários agentes animais e vegetais ali presentes: trocas gasosas, serrapilheira, retenção da água das chuvas, enriquecimento do solo, propiciando, ainda, contenção da erosão pelas raízes das plantas e evitando o assoreamento do curso d’água e posterior transbordamento. O fato de eventualmente haver situações consolidadas não conduz à conclusão de que poderá ser dispensada a proteção da área. Não deveria sequer ter havido qualquer ocupação, atividade ou obra que se consolidasse; porém, caso algo já tenha sido feito, o custo para se desfazer obra ou empreendimento pode vir a ser ainda maior. Entretanto, conforme dito antes, este fato não atrai a possibilidade de simplesmente “dispensar-se” todos os requisitos e, em consequência, autorizar a aprovação do loteamento. Com o advento do Código Florestal instituído pela Lei Federal nº 12.651, de 2012, e suas alterações, estabeleceu-se neste ponto um conflito com a Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, quanto às metragens de Áreas de Preservação Permanente (APP), inclusive em áreas urbanas e para fins de utilização para construções. Por oportuno, a Lei Federal nº 6.766, de 1979, não permite loteamentos em terrenos alagadiços, em áreas onde a declividade ou as condições geológicas não sejam suficientes para fixar edificações e em “áreas de preservação ecológica”: Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999) Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo: (…) I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; (...) III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. (grifou-se) Observa-se que estes conceitos convergem com o que consta no art. 79 da Lei Complementar nº 6, de 15 de outubro de 2020, que dispõe sobre a política de desenvolvimento territorial e reinstitui o plano diretor de desenvolvimento urbano, rural e ambiental – PDDURA – do Município de Igrejinha, para caracterizar áreas com propensão a riscos de desastres: Art. 79. Não será permitido o parcelamento do solo urbano em terrenos: I - Totalmente localizados em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, excetuando-se as áreas consideradas viáveis após análises conduzidas em conformidade pelo que determina o art. 25; II - Que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados, de acordo com as orientações do órgão competente; III - Com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), conforme anexo 4-(B), salvo quando forem atendidas as exigências, segundo análise da comissão técnica municipal. IV - Onde as condições geológicas não aconselham a edificação, de acordo com o estabelecido no art. 25; V - Totalmente localizados em APP ou em áreas de preservação e/ou conservação ambiental ou naquelas onde a poluição estabeleça condições sanitárias insuportáveis, até a sua correção, de acordo com as orientações do órgão competente, conforme anexo 4-(B); VI - Localizados em área que for técnica ou economicamente inviável a implantação de infraestrutura básica, serviços públicos ou equipamentos comunitários; VII - Localizados em área que exponha os futuros usuários ou moradores a riscos de desastres. Assim, de qualquer forma, até que os Tribunais Superiores venham a dirimir definitivamente esta questão, é normal que os Municípios ainda se deparem com muitas dúvidas nessa matéria. Destaca-se que, de acordo com o Tema Repetitivo 1.010, o Superior Tribunal de Justiça firmou a seguinte tese3 : Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade. (grifamos) Portanto, para fins de análise e aprovação dos projetos, o Município deve seguir a orientação do STJ. Com relação ao questionamento do consulente sobre o projeto de lei tratar de matéria típica de plano diretor, de fato a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, redação e alteração das leis, orienta o seguinte: Art. 7º O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios: (...) II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão; (...) IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa. (grifamos) Assim, considerando a pertinência ao tema “plano diretor”, recomenda-se, sempre que possível, evitar a elaboração de várias leis que venham a dispor sobre o mesmo assunto, proliferando de maneira esparsa em vez de uma legislação sistematizada e abrangente, o que acaba acarretando futura necessidade de consolidação, convém que, à luz da boa técnica legislativa, o conteúdo do projeto de lei ora analisado seja tratado na mesma lei que dispõe sobre esta matéria, no caso a Lei Complementar nº 6, de 15 de outubro de 2020. Veja-se que não se desconhece que a Lei Orgânica Municipal disponível no endereço do consulente sequer elencou as matérias objeto de lei complementar, salvo se ocorreu alteração não compilada. A rigor, somente é obrigatória tal espécie legislativa quando a Lei Maior do Município exigir. Contudo, embora não se verifique a exigência de lei complementar, pelas razões expostas e ao abrigo do princípio da razoabilidade, sugere-se a adoção da espécie legislativa eleita para a lei direcionadora da política urbana. Por fim, considerando que a proposição, em quase toda a sua extensão, trata apenas de alinhamento da legislação do Município à legislação federal, não se vislumbraria necessidade de 3https://processo.stj.jus.br/repetitivos/temas_repetitivos/pesquisa.jsp?novaConsulta=true&tipo_pesquisa=T&cod_tema_ini cial=1010&cod_tema_final=1010 acesso nesta data. realização de audiência pública, porém, o inciso I do art. 7º trouxe a definição do distanciamento, atraindo a manifestação da sociedade local. III. Diante de todo o exposto, em conclusão, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara e, ainda, assegurada a soberania do Plenário, opina-se que o conteúdo do Projeto de Lei nº 93, de 2022, é materialmente viável. Entretanto, do ponto de vista material, orienta-se a dispor a matéria como alterações ao plano diretor do Município. Neste caso, para o fim de evitar que ocorra eventual rejeição do referido projeto de lei, o que dificultaria nova apreciação nesta sessão legislativa, orienta-se que o Presidente da Câmara oficie ao Prefeito para que retire o PL e encaminhe a matéria como projeto de lei complementar com vistas à alteração do Plano diretor, podendo, inclusive apresentar o Substitutivo ao PLC que já tramita na Câmara. O IGAM permanece à disposição. ROGER ARAÚJO MACHADO RITA DE CÁSSIA OLIVEIRA Advogado, OAB/RS 93.173B Advogada, OAB/RS 42.721 Consultor Jurídico do IGAM Consultora Jurídica do IGAM  

Desta maneira, o Executivo Municipal fez uso da prerrogativa a ele reconhecida pela Lei Orgânica de Igrejinha para iniciar o processo legislativo, de modo que, nada há quanto a este requisito que possa macular a constitucionalidade do respectivo projeto de lei.  

III – CONCLUSÃO 

Lembramos por fim que toda manifestação aqui apresentada trata-se de um parecer opinativo, que tem caráter técnico-opinativo que não impede a tramitação e até mesmo consequente aprovação de postura e compreensão diversa da apresentada. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.

Assim sendo, esta Assessoria Jurídica opina pela legalidade e constitucionalidade do referido Projeto de Lei, tendo em vista que em análise não se observou qualquer vício em sua redação.

Portanto, no que diz respeito ao mérito, a Procuradoria Jurídica não irá se pronunciar, pois caberá aos vereadores, no uso da função legislativa, verificar a viabilidade da aprovação, respeitando-se para tanto, as formalidades legais e regimentais.

Este é o parecer.

Igrejinha, 15 de dezembro de 2022.

Alberto Vinícius Petry

Assessor Jurídico

OAB/RS 95.457