PARECER JURÍDICO N° 050/2022

MATÉRIA: Projeto de Lei do Legislativo nº 001/2022

AUTORIA: Vereador 

EMENTA: “Institui o Programa de Incentivo à Sustentabilidade Urbana, denominado “IPTU VERDE”, que estabelece o desconto progressivo no IPTU de imóveis que adotarem medidas de redução de impacto ambiental e eficiência energética no Município de Igrejinha.”

I – RELATÓRIO

A mesa Diretora da Câmara de Vereadores de Igrejinha encaminhou, nesta data, para essa Procuradoria Jurídica pedido de análise e emissão de parecer jurídico de proposição de autoria de vereador.

É o sucinto relatório.

Passo à análise jurídica.

II – ANÁLISE JURÍDICA

Da Competência e iniciativa

Em primeiro momento analisamos a competência do referido Projeto de Lei, e, portanto, cumpre dizer que este Projeto tem a utilização legítima da competência legislativa disposta para os Municípios no inciso I, do art. 30, da CF/88, como segue: 

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Além disso, a matéria não se encontra no rol de competências privativas do Poder Executivo ou da Câmara Municipal, cujo rol é taxativo. É dizer, portanto, que o objeto do projeto de lei em análise não usurpa competência privativa, sendo lícito a qualquer dos vereadores dispor sobre a matéria. Este entendimento é reproduzido em parecer emitido ao Projeto em questão por consultoria externa solicitado pela própria CCJ, que segue: 

PARECER 023/2021

A Câmara Municipal de Igrejinha, através da matéria encaminhada ao INLEGIS, indaga sobre o PROJETO DE LEI DO LEGISLATIVO Nº 001/2022 que Institui o Programa de Incentivo à Sustentabilidade Urbana, denominado “IPTU VERDE”, que estabelece o desconto progressivo no IPTU de imóveis que adotarem medidas de redução de impacto ambiental e eficiência energética no Município de Igrejinha.

A proposição, cria o Programa IPTU Verde, com o objetivo de “fomentar medidas que preservem, protejam e recuperem o meio ambiente”, instituindo como contrapartida “benefício tributário, consistente em reduzir o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), aos proprietários de imóveis residenciais e territoriais não residenciais (terrenos)” que adotem as medidas previstas no parágrafo único do art. 1º, matéria que se ajusta à competência legislativa do Município, pois de interesse local.

No que se refere ao desconto do IPTU para aqueles proprietários de imóveis que atenderem às medidas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente, importante destacar que os Tribunais já consolidaram o entendimento de que matéria tributária é de iniciativa concorrente, conforme se verifica nas decisões abaixo colacionadas: 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CONCEDER PARCELAMENTO, REDUÇÃO DE MULTA E JUROS DO IPTU. MATÉRIA QUE NÃO SE CONTÉM NA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis, tem matriz constitucional e residem somente no texto da Constituição. A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa de leis que versem sobre matéria tributária é concorrente entre o chefe do Poder Executivo e os membros do Legislativo. Precedentes desta Corte e do STF. Inexistência de vício de inconstitucionalidade na lei, de iniciativa da Câmara de Vereadores que autoriza parcelamento, redução de multa e juros do IPTU. Ação julgada improcedente. Unânime. Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70056763477, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em 05/05/2014. 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI PROGRAMA DE FOMENTO À CULTURA, DESPORTO E LAZER NO MUNICÍPIO DE CANGUÇU. Lei de iniciativa do Legislativo que institui programa de fomento à cultura, desporto e lazer, não dispõe sobre organização e o funcionamento da administração municipal, não impõe ônus ao Prefeito, nem invade estrutura das Secretarias do município, muito menos cria despesas ao Poder Executivo. Uma vez que a iniciativa do processo legislativo em matéria tributária pertence concorrentemente ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo, no entendimento sedimentado do Supremo Tribunal Federal, também não viola competência privativa do Chefe do Poder Executivo, norma de iniciativa do Legislativo que concede isenções e reduções nos valores de tributos municipais, visando incrementar à realização de eventos culturais, esportivos e de lazer. Ausência de vício de inconstitucionalidade. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.UNÂNIME. Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70055650303, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em 25/11/2013.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CANGUÇU. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO PROGRAMA DE INCENTIVO AO JOVEM EMPREENDEDOR MICROEMPRESÁRIO E EMPRESÁRIO DE PEQUENO PORTE. ISENÇÃO TRIBUTÁRIA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DE DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO. ART. 61, § 1º, II, B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL INEXISTENTE. Conforme exegese atual do Supremo Tribunal Federal, "a iniciativa para início do processo legislativo em matéria tributária pertence concorrentemente ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, b, da CF) - (AI 809719 AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, 09/04/13). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE, POR MAIORIA. Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70055649719, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Uhlein, Julgado em 11/11/2013.

Esse entendimento foi reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 743480, que teve repercussão geral reconhecida, conforme se verifica na ementa abaixo transcrita: Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva de iniciativa em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que revoga tributo. Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4. Iniciativa geral. Inexiste, no atual texto constitucional, previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo em matéria tributária. 5. Repercussão geral reconhecida. 6. Recurso provido. Reafirmação de jurisprudência. ARE 743480 RG / MG - MINAS GERAIS. REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. Relator: Min. GILMAR MENDES. Julgamento: 10/10/2013. Portanto, sobre a possibilidade de lei de iniciativa do Legislativo instituir desconto de tributo, como no projeto em análise, é regular, pois matéria em que esta é concorrente. Impõe-se registrar, no entanto, que em se tratando, a isenção, de benefício fiscal gerador de renúncia de receita, sua instituição, pelo Município, somente será viável se a lei local, precedida da correspondente justificativa de qual o interesse público estará sendo atendido com a criação do benefício fiscal, observar os ditames da LC n.º 101/2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente no tocante a renúncia de receita (art. 14).

Nesse sentido o TJRS:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.654/2007, DE IJUI, QUE ESTABELECE PADRONIZAÇÃO EM PASSEIOS PÚBLICOS. ISENÇÃO E DESCONTO NO VALOR VENAL PARA OS PROPRIETÁRIOS QUE EXECUTAREM OS PASSEIOS NA FORMA LEGAL. BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO. MATÉRIA DE INICIATIVA CONCORRENTE. EMENDA PELO PODER LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE. DIMINUIÇÃO DE RECEITA QUE NÃO EQUIVALE A AUMENTO DE DESPESA. TRATAMENTO FISCAL ISONÔMICO A TODOS OS MUNÍCIPES. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. PRECEDENTES DO STF E TJRS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70019612845, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Arno Werlang, Julgado em 22/10/2007). Ementa: ADI. LEI Nº 028-94 DO MUNICÍPIO DE CANDELÁRIA QUE ALTERA DISPOSITIVO DA LEI ORGÂNICA. DESCONTO NO IPTU. INCONSTITUCIONALIDADE AUSENTE. Possibilidade de alteração da Lei Orgânica por via de lei ordinária. Inaplicáveis os dispositivos invocados que regulam o processo legislativo para emendas constitucionais. Ausência de identidade entre a Constituição e a Lei Orgânica do Município. Benefícios e incentivos fiscais não são reservados à lei complementar, nem exigem quorum qualificado. Matéria tributária de competência comum ou concorrente. Precedentes da Corte e do STF. Ausentes vícios formais ou materiais de inconstitucionalidade. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70019133925, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Berenice Dias, Julgado em 17/09/2007).

Portanto, acompanhada do impacto orçamentário financeiro, nada impede a viabilidade da proposição, que no mérito também não encontra entrave, estando apta à tramitar.

É o Parecer.

EDUARDO LUCHESI

OAB/RS 70.915

Quando a existência de previsão de competência privativa do chefe do executivo no inciso IV do artigo 46 da Lei Orgânica do Município de Igrejinha, cabe destacar artigo publicado pelo Doutor Sérgio Resende de Barros, que entende por inconstitucional norma local que reduza as disposições de competência trazidas pelas constituições federal e estadual, como vemos:

“por princípio do direito constitucional positivo brasileiro, arraigado no direito histórico do mundo ocidental, não há exclusividade do Poder Executivo e exclusão do Poder Legislativo, nem sequer do próprio povo, quanto à iniciativa das leis em matéria tributária. É o que está na Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, devendo verificar-se também nas constituições e leis orgânicas que se lhe seguiram, na instituição da Federação por ela principiada, de modo que em qualquer uma delas será inconstitucional a norma que em contrário instituir.”

Não há na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul dispositivo expresso que atribua exclusividade de iniciativa de leis tributárias ao Poder Executivo, e sendo a iniciativa reservada exceção à regra da iniciativa geral ou concorrente, consoante lição básica de hermenêutica da lavra de Carlos Maximiliano ao sublinhar que “interpretam-se estritamente os dispositivos que instituem exceções às regras gerais firmadas pela Constituição” (Hermenêutica e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 16ª ed., p. 313). Neste sentido, colhe-se da Suprema Corte:

“A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001, p. 56).

Além disso, o STF considera que o preceito da Constituição Federal contido no art. 61, § 1º, II, b, não é de observância obrigatória nem simetricamente extensível ao plano constitucional estadual:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02 2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente” (STF, ADI 2.464-AP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, 11-04-2007, v.u., DJe 24-05-2007). “III. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais” (STF, ADI 3.205-MS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19-10-2006, v.u., DJ 17-11-2006, p. 41). 

Ainda cabe discorrer sobre o argumento trazido pelo Vereador Carlos Rivelino Karloh (Padilha), discutido durante as reuniões da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara de Igrejinha, de que a redução do tributo produzirá reflexos orçamentários e que por isso estaria se legislando em matéria orçamentária reservada ao Chefe do Poder Executivo. A resposta a esse entendimento foi bem sintetizada na fundamentação de acórdão da lavra do eminente Ministro Eros Grau, que colaciono:

“Afasto a alegação de vício formal. Isso porque a Lei n. 8.366 não tem índole orçamentária. O texto normativo impugnado dispõe sobre matéria de caráter tributário, isenções, matéria que, segundo entendimento dessa Corte, é de iniciativa comum ou concorrente; não há, no caso, iniciativa parlamentar reservada ao Chefe do Poder Executivo. Tem-se por superado, nesta Corte, o debate a propósito de vício de iniciativa referente à matéria tributária. Nesse sentido, ADI n. 3.205, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 17/11/06; ADI n. 2.659, Relator o Ministro NELSON JOBIM, DJ de 06/02/04, entre outros” (STF, ADI 3.809-5-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 14-06-2007, v.u., DJ 14-09-2007, p. 30).”

Desta forma, pela legislação vigente, fica claro que o Legislativo tem a legalidade de propor o presente Projeto de Lei, havendo constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade. Deve contudo constar na proposição o estudo de impacto financeiro, atendendo efetivamente às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

III – CONCLUSÃO 

Lembramos por fim que toda manifestação aqui apresentada trata-se de um parecer opinativo, que tem caráter técnico-opinativo que não impede a tramitação e até mesmo consequente aprovação de postura e compreensão diversa da apresentada. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.

Assim sendo, esta Assessoria Jurídica opina pela legalidade e constitucionalidade do referido Projeto de Lei do Legislativo, tendo em vista que em análise não se observou qualquer vício em sua redação.

Portanto, no que diz respeito ao mérito, a Procuradoria Jurídica não irá se pronunciar, pois caberá aos vereadores, no uso da função legislativa, verificar a viabilidade da aprovação, respeitando-se para tanto, as formalidades legais e regimentais.

Este é o parecer.

Igrejinha, 23 junho de 2022.

Alberto Vinícius Petry

Assessor Jurídico

OAB/RS 95.457